虚拟社会管理对策刍议

杨恒均  2011-03-04  星期五

 

【杨恒均按：此民间智库的文章，应该引起中国网络管理部门、两会代表的足够重视，希望政府对网络的管理法治化、制度化，有了负责任的政府，才会有负责任的网民，反之亦然。两者相辅相成，缺一不可】

 

来源：天大智库天大研究院公共政策与社会问题课题组

2月19日，中共中央总书记胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表了题为“扎扎实实提高社会管理科学化水平”的讲话，就当前要重点抓好的工作提出八点意见，其中明确指出“进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制”。

胡锦涛执政以来，强调“以人为本”、“和谐社会”的执政理念，从社会管理的角度，在城乡统筹、收入分配、减免农民赋税、土地新政、教育与住房改革方面都做了大手笔的改革，成功疏导了由于经济发展过快造成的贫富差距引起的民怨，形成今日相对和谐与稳定的环境。但也应该看到，由于网络这种新兴媒体与平台的出现，虚拟社会业已成形，网络本身也成为一种社会力量，并给现实社会带来了前所未有的挑战。如何引导网络舆论，疏导民怨，维护和谐与稳定，对党和政府都是一门新的学问，一门需要不断探索并总结经验的科学。胡主席强调提高社会管理的科学化，提高对虚拟社会的管理水平，值得我们思考与研究。

天大研究院公共政策与社会问题课题组认真研究胡主席此次重要讲话，并对过去几年部分由网络上引发的事件做了一个梳理，询问多位专家学者与网络意见领袖有关虚拟网络管理的意见与建议，在对比研究的基础上，就中国如何科学化管理虚拟的网络社会，提出了一些自己的看法与建议，希望对相关研究人员与政府智库有所助益。

管理网络切忌一叶障目

对于网络管理，内地目前主要有两种看法，两种态度。

一种认为，在今天被互联网、微博、群发短信装备起来的中国，发表批评性言论，串联一些对社会不满的情绪很容易，也很能够靠“哗众取宠”获得名声。通过某个激进的举动吸引一些眼球，博得某个圈子里的喝彩，也不难，而且不需要成本。《环球时报》2月21日发表的评论文章更是直言不讳地指出，知识分子标榜的以“批评”为己任的观点是片面的，有时还会成为一些人不负责任的托辞。近年来中国总是有少数人热衷于带头挑战社会秩序，以不配合国家稳定为荣，这种行为与中华民族21世纪的大目标背道而驰。该报评论主张，中国的知识分子，特别是那些有话语权的人，以及拥有或掌握着各种社会资源的人，就应该旗帜鲜明地为维护社会稳定贡献自己的力量；而对于当前有少数人张扬分歧，用制造不和谐哗众取宠，彰显自己的存在，就应该加以制止。

持类似观点的人并不少。应该说，他们看到的现象确实存在，少数网民“为了批评而批评”也很明显，凡是政府主张的，他们就反对。然而，我们也应认识到，这种人毕竟是少数，大多数的网民则是从爱护国家、为政府提建议的角度出发，从自己切身感受以及个人与公共利益出发，发出声音，表达意见。互联网也因此成为政府了解民意、改进工作作风与制定公共政策的平台。如果像这篇具有代表性的评论所说，以批评为己任的知识分子都自律，应该都去同大多数的平面媒体一样断绝与读者的互动，或者只歌颂正面，回避甚至掩盖不足，那样的社会恐怕也不可能是健康的。而且，当今政府得到广大人民的支持，如果中央决策人士也持这种观点，完全可以在强大民意的支持下，勒令那些“挑刺”的知识分子闭嘴，回到万马齐喑的年代。好在我们近年并没有看到这种情形出现，我们看到的是，从胡锦涛、温家宝、汪洋到下面的市长、局长与处长，纷纷“触网”，与网民交流，倾听民意，倾听不同意见。为什么在中国政府有能力杜绝互联网上的不同声音时，党中央却没有这样做？这值得持上面观点的人士认真思考。胡锦涛主席号召大家去寻求与提高对虚拟社会的科学化管理。胡主席强调的是“科学化”管理方法，粗暴的不让人发声的做法绝对和“科学化”不沾边。

与上面的评论持相反意见的是少数悲观主义者，他们看到这些年网络发展如此之快，观察到现实社会中那一套行之有效的管理办法不适应网络，就认为天要塌下来，不知道怎么办了。有部分研究人员认为，网络舆论已经失控，党与政府正在失去网络上的话语权，鉴于日益增长的庞大的网民数量，引导虚拟社会的舆论也失去了效用。虽然看法和上面一派不同，但他们所提出的解决之道却类似，那就是删贴、关网站，在必要的时候，关闭互联网。

持这种观点的人显然犯了一叶遮目的毛病。就我们的观察，如果从某个局部地区或者某个具体事件发酵期间看，混乱与缺乏管理的情况确实存在，然而，不宜夸大这种“混乱”与“无序”对中国社会的负面影响。总体来讲，中国政府对互联网的管理还是有效的，对舆情的引导也是有效的。

党内的有识之士甚至认为，互联网的出现成功解决了官员不受限制的困境，群众有了一个表达意见的平台，甚至一个出气筒，化解了矛盾，缓解了某些官民对立情绪，对保障人民安居乐业为真正的和谐社会做出了贡献。一位中央党校的老教授对课题组研究人员表示，他自己从1995年开始探寻、研究如何更有效地监督官员，限制官员们不受限制的绝对权力，但一直没有找到好的办法。等到某一天，有官员突然怀念“没有互联网的好时光”的时候，这位老教授才开始转向研究互联网，他高兴地说，他一直以来找不到解决办法的难关——官员不受限制、不被监督的绝对权力——终于有了办法：互联网对官员与权力的监督成为“几千年未有之现象”。

区别对待三类网民群体

相对来说，当今网络上比较难以管理的是各类新闻评论后的跟贴、论坛发言、微博与博客。在这些不可能完全控制的平台上，有这么几类网民比较活跃：

第一种是少数网民使用粗俗、下流、反动的语言污蔑他人，攻击政府与公职人员，散布不负责任的流言，这类人数有限，但能量不低，有些经常换马甲，打一枪换一个地方，精力充沛，充斥网络。从动机上分类，这类网民又可分为怀有某种目的和纯属发泄两种。有目的一类包括接受了任务的公关公司、徇私报复他人者，以及在政治上别有用心的个人与组织。

第二种是目前活跃于微博、博客、评论与论坛的网络“知道分子”、意见领袖、网络化的专家学者与网络写手。这类网民目前成为网络上非主流中的主流，对主流媒体拥有巨大的影响作用，往往能够在网络上制造话题、“引导舆论”。

第三种则是以引起公共关注的社会事件为主的“网络上访”。由于网络的作用越来越大，加上“上访不如上网”这种微博语录的广泛传播，通过各种途径在网络上制造舆论，以引起社会关注，达到解决某个具体问题的现象逐年增多。据统计，过去三年发生的较大的网络事件，有37％属于这类。当然，这类事件背后的推手往往还是前两类人士，有些还得到主流媒体（指门户网站与新闻网站）的支持。

网络现象复杂多样，而且日新月异，不断演变发展，上面三种虽然是挂一漏万，但却具有代表性。如何对待以上三类网民（与事件），反应了我们政府对互联网的管理是否具有科学性。就我们的观察，目前网络主管部门主要使用删贴、封IP、关闭网站（近年较少使用）的消极办法，以及使用网评员进行舆论引导的积极办法。

我们认为，随着网民队伍的不停扩大，上面这种以不变应万变的做法，显然不够。综合了活跃在凤凰与腾讯博客上的几位著名网络写手（意见领袖）对此事的看法后，我们认为这种以“封”与“引”为主的做法已经越来越显得力不从心。中国有超过4.5亿的网民，网站成千上万，如果每个网站都需要政府网络管理人员24小时监控，显然不太实际。今日各地政府网络管理部门人手严重不足，刚刚招满了名额，又需要报批新的编制。在一些敏感时期，各大网站的新闻跟贴都不得不关闭，但依然有些博客网站的留言出现大量的不负责任的跟贴，这让政府网络管理部门以及网站的管理人员应接不暇，疲于奔命。

按照这一情况发展下去，前景不容乐观。受访问的不愿意透露姓名的意见领袖设身处地，站在政府管理者的立场，认真思考这个问题，提出了一些看法。他们认为，应该对不同的网民侧重不同的管理办法，采取多头并进的科学管理方式：

第一，“以法治网”。著名意见领袖刘先生说，现实社会里每一个人每天都有伤人、传播流言、污蔑他人甚至“杀人”的机会，但为什么他们不去做？很大程度是因为有官司与法律制裁等着他们。可是，“有些人为什么就敢在网络上胡作非为？因为没有相关法律。”他说，“如果有了明确的法律，规范了网民的行为规则，你不用每天去盯住一些人如何煽动颠覆、污蔑他人、造谣生事，那些人也会少起来的，因为担心法律的制裁。”他建议立法对付反党反社会主义、散布黄色下流、污蔑陷害他人的不负责任与别有用心的网民。只有使用精准的法律并严格执行，才能对少数蓄意捣乱与破坏的网民有威慑作用。否则，一次网络恣意恶行不受到惩罚，就会鼓励更多的非法言行。目前政府相关部门很少强调依法治网，没有让法律起到应有的作用。

第二，在“以法治网”的同时，一定要分清言论自由与利用言论犯罪的界限，要对在网络上践行言论自由、理性言说的网民加以区分与保护，与这些网民及时沟通。目前存在的一个不好的现象就是一些地方的网络管理人员工作态度粗暴，对上面两类人不加区别，一律采用删贴、封网、封IP的办法，结果是对犯罪分子过于宽松，而对负责任的网络公民又过于苛刻。

第三，慎重对待用“上网”代替“上访”的网民。由网络而萌发的事件往往会从一件小事炒作成网络大事，在拿不准后果的情况下，大多地方政府依然采取的是“防患于未然”的做法，见帖就删。结果有些不但没有起到删贴的作用，反而没有必要地激化了矛盾。一位受访的网络意见领袖说，对付这类“网络上访者”目前还没有好办法，但从国家整体利益出发，删贴、封IP显然并不可取。“他们不去上访，不去找当地政府解决问题，不去现实中的广场闹，而是来到网络上，希望借助虚拟的平台找到同情与共鸣，引起当局重视从而出手帮他们解决问题，这从国家的整体利益与和谐来讲，难道不是好事？可你一上来不分青红皂白地把他们删除掉，这是要把他们往哪里赶？让他们到哪里去？”他认为，应对这类网民正好是考验政府的智慧，绝对不能像对待捣乱分子那样对待他们，应该设立相关网站（例如网上上访中心）与机构，认真面对他们提出的问题，并试图去解答和解决他们的问题。

设立机构统筹管理网络

课题组在对“躲猫猫”、“石首事件”、“钓鱼执法”、“唐福珍自焚”、“福州三网民案”、“千人下跪事件”等十件网络公共事件进行细致分析、对比与研究后发现，地方政府在处理这些事件的过程中多多少少存在着有需要改进的地方。

我们也发现了这类网络事件的一些共同之点：

第一，事件本身虽然都是现实社会中存在的问题，并没有什么特殊之处（其他国家也不时有类似的丑恶事件发生），但之所以最后都弄成了震惊全国的大事件，重要原因几乎都是因为这些事件通过了网络的放大。而事件之所以在网络上一步一步放大，后来几乎到了无法收拾的地步，除了一些网民的不理智以及少数网民可能别有用心之外，最重要原因还是因为当地政府没有有效、及时对事件做出妥善回应与处理。

网络，使用得当的话，能够成为政府与民众之间的桥梁，是政府了解民意，民众通过网络参政议政的最好工具。但更多的时候，由于一些地方领导人始终抱着防网、怕网的心态，对一些发端于网络的事件，第一时间的反应就是捂住、盖住。对以上网络突发事件的观察，我们发现，当地政府在第一时间几乎都是采取了能删就删、能捂就捂的态度。实事求是的说，这些现实中存在的事件虽然负面，但都是社会中的少数现象，如果各地政府能够以“以人为本”、“执政为民”的精神及时面对，处理得当，本来都不应该是什么大事，也绝对不会有后来的那种不良影响。所以，我们的第一个建议是，在中央领导人已经带头上网，与网民平等交流的情况下，各地政府必须尽快端正态度，不要把网络当成“异类”，怀念或者幻想没有网络的时代，虚拟的网络已经成为实实在在的存在，各地政府必须予以重视，有如重视现实社会一样。

第二，在这类事件的处理过程中，我们还注意到一个现象，那就是地方决策层与虚拟网络社会严重脱节。在对比分析了有关地方政府相关部门（公安、宣传）对事件的发言与表态后，我们发现，各地政府的决策层对于网络的认知非常有限。可以这样说，有些领导的发言，只要你一听，就能感觉到他根本不上网，他的秘书给他提供的网上信息也是不足甚至虚假的，于是，他们针对网民的发言都显得是在鸡同鸭讲。

造成这个情况的原因可能是领导干部本身很少上网，加上网络上的信息量之庞大，也不允许有繁忙工作的领导同志能够有时间认识庐山真面目。另外一个原因可能是向领导提建议的相关人员，要不就是对网络不太了解，要不就是有意隐瞒网络虚拟世界的“真相”。至少有一半以上的地方政府领导（或发言人）在事件的某个关键时刻，说出了和网络上正在进行的事件完全脱节的话，甚至做出了严重不符合网络虚拟社会现实的决定。这些发言与决定，往往会为激愤中的网民“火上浇油”。

鉴于这种情况，我们建议领导干部不但要“触网”，还要真正像了解自己辖区的社会一样去认识网络，对网络作一些调查研究，“实地考察”。要知道，民众现在不但生活在现实社会中，还有相当多一部分人生活在“虚拟的社会”里，这里虽然没有油盐酱醋的烦恼，却是他们表达对油盐酱醋看法的集合地。

第三，我们的观察显示，在以上十个突发网络事件中，地方政府相关部门有不作为，或者不知道如何操作的情形出现。出现这一情况的主要原因就是当前对网络没有一个统一的管理机构。学生有教育部、铁路有铁道部，农民有农业部、干部还能找组织部，而人数多达4.5亿的互联网目前没有一个统一的机构负责管理。据网民统计，目前对互联网有管理权限的机构就多达16个，包括公安、宣传、电信等等各大部门，正因为各个部门只管各自的一摊，很多时候互不通气，留下了很多管理上的漏洞。随着网民人数的继续扩大，这种政出多门的管理方式，也越来越不合时宜。因此我们建议，对应网络的发展与网民的扩大，在中央层级设立统筹管理网络与网民一切事宜的相关部委或者办公室，负责协调与互联网相关部门的工作。

严格依法治理虚拟社会

在现实社会中，每个行政区划都是有边界的，可是，正如网络上说“网络无国界”一样，互联网上至少是没有行政区划，同一个论坛上的网民可能是来自十几个省市的。网民只要轻轻一点，就会从河南跑到上海的网站发表看法。可我们长期习惯于现实社会管理的官员却没有这个概念，他们以为虚拟的互联网不但有边界，还有大门，只要关起门来，把自己辖区内的互联网或者网民理顺，一切都万事大吉了。在我们对一些突发事件的调查中，屡次发现地方官员的这种错误想法让他们最终陷入困境，让社会陷入混乱，也给政府与国家形象抹黑。

胡锦涛主席这次讲话，明确提出社会治理包括对现实社会的治理，同样包括对虚拟社会的治理。两者同样重要，不可偏废。只有各级政府认真学习胡锦涛主席的讲话，努力探索、提高科学的管理水平，做一个负责任的政府，健全法律制度，发挥“以人为本”精神，才能引导、教育出负责任的网民，结束互联网犹如“原始森林”般的混乱状态。

目前各地政府对网络的管理缺乏科学化，相关部门的管理手段偏重在舆论引导与删除不良言论。本课题组专家建议，提高对虚拟网络社会的管理水平，需要严格立法，依法治网，对于那些蓄意破坏社会主义制度、破坏和谐的少数网民，要依法惩处，同时保护网民符合宪法的言论自由；中央政府设立相关机构统筹管理网络，同时监督各地政府在处理网络事务时的作为，防止某些地方政府的不当行为引发全国性事件。

（来源：天大智库天大研究院公共政策与社会问题课题组）